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媒体称中国铁路检察机关查处渎职犯罪陷尴尬
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    查处侵权渎职犯罪,是检察机关的一项重要职责,然而,铁路检察机关查处该类犯罪较少,甚至不少铁路检察院的查处几年来都是“零”,该被动局面引起了广泛的关注。最近笔者对铁路检察机关查处渎职犯罪情况进行了调研,从铁路检察的视角,对铁路系统渎职犯罪主体的界定标准进行了分析研究,发现对渎职犯罪查处难的一个重要原因是犯罪主体的界定标准模糊,一些人对渎职罪犯罪主体采“身份论”观点,认为铁路系统是运输企业,不具有渎职犯罪的主体属性。笔者认为,把“公务论”作为界定铁路系统渎职罪主体的标准是解决问题的关键。
  当前铁路检察机关查处渎职犯罪的尴尬
    1.按“身份论”标准,铁道部下辖的铁路局和站段工作人员均不具有渎职罪主体身份。铁路部是隶属国务院的一个部,除部机关具有行政机关性质外,其下辖的铁路局、站段均属于运输企业,不是国家机关。在这个大前提下,铁道部下辖的铁路局和站段的工作人员,就不具有国家机关工作人员的身份,依照刑法规
    定,当他们履行职务不当构成犯罪时也就不能按渎职罪处罚。如果在铁路局和站段发生事故,一般只能按照铁路运营事故罪,或者是重大责任事故罪处理。
    2.明显的渎职行为不能按渎职追究。例如,2008年4月28日4时48分,北京至青岛的T195次列车严重超速,在本应限速每小时80公里的路段,实际时速达131公里,与在胶济铁路上正常运行的烟台至徐州5034次列车相撞,事故造成一辆机车严重受损,14节车厢报废,648米铁路线及部分牵引供电设备损坏,事故中断胶济上下行线铁路行车近22小时,死亡72人,受伤416人。这是一起典型的责任事故,但最终没有一人被按渎职犯罪处理。原因是铁路局是独立的企业法人,其领导人不属于法律意义上的国家机关工作人员,不符合刑法规定的渎职罪主体。像这类明显存在渎职情况的事故,都是因为主体不符而作其他处理了。
    3.查处渎职犯罪有时按“身份论”标准,有时按“公务论”标准。按照法律规定,铁路系统设置了“公、检、法”机关行使法律赋予的职权,但在实际建制中铁路公检法人员不具有公务员身份,属于铁路系统的干部或职工,是按照铁路系统的规定评定职级享受待遇的。按照“身份论”的观点,哪怕是依法履行职务的公务渎职行为,也不能按渎职罪处罚,原因就是铁路公检法人员不是国家机关工作人员。但司法实践中,当铁路公检法人员在履行职务不当构成犯罪时,却是按照刑法有关“公务论”标准的规定以渎职罪处理。而对于其他具有管理职责的从事公务管理人员,却从“身份论”的标准出发不以渎职罪追究责任,前后矛盾,造成了司法的混乱。
    把“公务论”作为界定铁路系统渎职罪主体标准的现实意义
    当前,铁路企业没有完全走向市场,在车辆调度、行车指挥、人事管理、资源配置等方面受政府干预较多,为此,其内部工作人员工作的公务性特征非常明显,而且其公务性具有一定的国家行政管理职权。为此,把“公务论”作为界定铁路系统渎职罪主体的标准符合实际。
    (一)“公务论”于法有据
    1.刑法相关规定强调公务性。刑法第九十三条规定,“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”
    刑法第九十三条规定的国家工作人员强调的是“公务”属性,从事公务是其本质特征,无论身份如何,只要是依法从事公务者,应视为国家工作人员。这是界定国家工作人员范围的法律标准。
    2.全国人大常委会的司法解释再次明确了公务论。全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况,讨论了刑法第九章渎职罪主体的适用问题(2002年12月28日第九届全国人大常委会第31次会议通过),解释如下:“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”
    这一解释再次明确了渎职罪主体以“公务论”进行界定的标准。强调不论是否列入编制,只要在国家机关中工作或者行使国家行政管理职权,有渎职行为构成犯罪的,均按照渎职罪的规定处罚。
    (二)“公务论”标准与当前铁路系统的管理模式相符
    1.铁路系统干部的工作职责具有公务性。铁路的干部由任命产生。铁道部正、副部长,由中组部管理,各铁路局的领导由铁道部考察、任命、管理,铁路局内的站段长,包括检察院检察长和法院院长,由铁路局考察、任命、管理,并且铁路系统的干部不受换届约束,工作职责明确。当前,为了走进市场,增强市场竞争力,铁路系统还聘请、委托了一部分其他人员担任领导职务,但不论是任命的还是聘用的干部,他们的工作都具有组织、领导、监督、管理公共事务,以及监督、管理国有财产的性质,工作的“公务性”特征明显。
    2.铁路系统的管理自成体系。铁路系统是一个相对独立,自成体系的运输企业和行政管理主体,在机构设置上除运输主业的机构外,相应的配套管理机构几乎全部具备,有政策法规、劳动卫生、林业土地管理、卫生检验检疫、城市管理、保安、教育培训和岗位资格行政许可,以及人事、财务、计划、劳资和公检法机关等,并且各有工作标准,各成工作体系,行使着相应的社会管理、监督和处罚职能,形成了铁路系统的完整工作和管理体系。
    3.铁路系统有关机构的执法与地方相关机构一样。铁路系统设置了相应的组织机构,从执法的角度来看,工作主要涉及两个方面,一是刑事法律的执行。主要由铁路公检法机关履行;二是行政管理和行政执法。主要由相应的机构完成,涉及到铁路法、行政许可法、档案法、治安处罚法、会计法、食品卫生法、建设工程质量管理条例、建设工程勘察设计管理条例、铁路运输安全保护条例等多个领域。上述两个方面的工作和执法与地方相应机构的工作和执法性质完全相同,标准一致,只是执法人员的身份不同。因此,把“公务论”作为界定铁路系统渎职罪主体的标准,符合铁路系统的实际。
    以“公务论”为标准明确铁路系统渎职罪主体范围
    笔者认为应把“公务论”作为界定铁路系统渎职犯罪主体的标准,把握公务与劳务的区别,从工作的公务性出发,把履行管理职权失职的下列人员列为渎职罪主体范围。
    1.铁道部机关具有管理职权的人员。铁道部系国务院的组成部分,按照铁路法规定行使法律、行政法规授予的行政管理职能,既有运输企业性质、又具有行政管理职能。作为行政管理主体,它对铁路系统行政管理的相对方实行行政管理和执法监督,相应的内设机构依法行使相应的职权,其行使行政管理职权的公务性特征明显。
    2.铁路局机关具有管理职权的人员。铁路局在铁道部的领导下开展工作,它既是经营运输业务的企业,又是一级行政管理主体,依法行使运输安全行政管理、行政执法的行政职权,在管辖范围内,其内设机构和具有管理职权人员行使的权力与铁道部相关部门和人员对应,具有明显的公务性。
    3.铁路公检法机关工作人员。铁路公检法是依照法律设立在铁路系统的国家司法机关,人、财、物归铁路局管理,业务上由高检院铁检厅和路局所在地的省级人民检察院领导,属于专门的法律监督机关、专门的审判机关和专门的行政执法机关,行使国家法律赋予的职权,维护国家法律的统一正确实施。工作性质由宪法确定,工作职责由法律赋予,代表国家行使司法权。
    4.铁路局内站段一级领导。随着铁路系统取消分局,实施铁路局直管站段的体制改革,形成了铁道部———铁路局———站段三级运输管理体制,站段的管辖范围不断扩大,有的甚至涉及铁路局内该行业的所有地方,为此站段级领导的职级相应提高,也拥有了更大的权力。在铁路局内部他们是一级领导,对所管辖的站段全权行使行政管理职权,负有管理、监督本单位的责任,在工作所在地他们能代表铁路系统的单位与地方交涉事务,联系工作。如果他们履行职务时重大失职,会给国家造成重大财产损失。
    5.铁路系统接受聘用行使管理职权者。当前,铁路企业和地方其他企业一样,为了走向市场,增强市场竞争力,聘请或委托了一部分具有经营管理能力的人员担任领导职务。被聘请、被委托者以前可能是工人、农民、无业人员,也可能具有干部身份。但无论他们的身份如何,因其接受聘请或委托后,都是按照被聘请、被委托的职务开展工作,实质上是按照聘请或者委托的职务履行职责,工作具有组织、领导、监督、管理的性质,属于履行公务,与身份无关
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